Wir müssen uns entscheiden, obwohl uns bloss schlechte Optionen offen stehen. Wir stehen unter einem unvorstellbaren Druck von aussen, und alles soll unverzüglich über die Bühne gehen, obwohl niemand oder kaum jemand über eine genaue Gesamtsicht aller Elemente verfügt, welche notwendig wären, um in voller Verantwortung entscheiden zu können. Die Konsequenzen eines Ja wie eines Nein scheinen unklar, die Fakten liegen nicht auf dem Tisch und werden nur sehr selten durch kategorische Erklärungen von dieser oder jener Seite ergänzt.
Wie alle oder fast alle in diesem Saal musste ich mich selber überzeugen, dass es meine Pflicht ist, eine Entscheidung zu fällen und eine Antwort zu geben, damit unsere Institutionen funktionieren.
Unsere Kommission befasste sich während 18 Stunden mit diesem Dossier. Wir beendeten unsere Arbeit in der Nacht von Montag auf Dienstag. Obwohl wir reichlich erschöpft waren, hatten wir doch wenigstens das Gefühl, alles in unserer Macht Stehende unternommen zu haben, um nach bestem Wissen und Gewissen entscheiden zu können. Wir hörten mehr als ein Dutzend Vertreter der Banken, der Dachorganisationen, der Überwachungsinstanzen, der betroffenen Kantone und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren an. Und selbstverständlich trafen wir uns auch mit Staatssekretär Michael Ambühl und Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf. Ich möchte Frau Widmer-Schlumpf für ihr jahrelanges Engagement bei diesem schwierigen Dossier und ihr regelmässige Begleitung unserer Arbeit danken. An dieser Stelle möchte ich aber auch dem Präsidenten der Kommission für Wirtschaft und Abgaben ein Lob aussprechen. Er meisterte die Arbeiten auch bis spät in die Nacht glänzend.
Am Ende unserer Sitzungen bin ich zum Schluss gekommen, dass wir nicht auf dieses Geschäft eintreten dürfen. Und zwar aus drei Gründen:
- Die durchgeführten Verfahren ermöglichen es dem Parlament nicht, die Zweckmässigkeit und Rechtmässigkeit des Geschäfts zu beurteilen, das uns vorliegt.
- Die Folgen einer Ablehnung oder einer Zustimmung zum vorliegenden Geschäft können nicht seriös eingeschätzt werden.
- Der wichtigste Grund: Eine nachträgliche Änderung des Rechts mit Hilfe eines dringlichen Bundesbeschlusses, welcher die Banken vor rechtlicher Verfolgung schützen soll, kommt einer Amnestie der verantwortlichen Personen bei den Banken für die von ihnen begangenen Fehler gleich.
Anlässlich der Von-Wattenwyl-Gespräche vom 17. Mai und anlässlich der unmittelbar darauffolgenden Sitzung unseres Ratsbüros bat uns der Bundesrat, die Verabschiedung eines Bundesbeschlusses in die Tagesordnung aufzunehmen, welcher dem Referendum unterliegt. Das Ziel, so hiess es damals, sei die Ratifikation eines internationalen Abkommens zwischen den USA und der Schweiz in der Form eines Memorandum of Understanding.
Das Programm, um welches es heute geht, hätte sich im Anhang dieses Memorandums befinden sollen. Es war daher plausibel anzunehmen, dass das Parlament sich zu diesem Memorandum äussern müsse. Denn in diesem Fall hätten die Räte in voller Transparenz und in Kenntnis der Sachlage entscheiden können.
Leider sah das Paket, welches der Bundesrat zehn Tage später präsentierte, ganz anders aus. Von einem Memorandum of Understanding war nicht mehr die Rede, und das Parlament sollte nicht über die Details des Programms informiert werden. Ja, schlimmer noch, das Programm wurde als einseitiges Angebot der USA vorgestellt. Und dies, obwohl auch das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen zugibt, dass jedes Detail während Wochen und Monaten diskutiert und de facto zwischen den beiden Delegationen ausgehandelt wurde. Kommt hinzu, dass dieses Geschäft jetzt nicht nur als dringlicher Bundesbeschluss durch beide Kammern geschleust werden soll, sondern nicht einmal dem Referendum unterliegt!
Dies wäre verständlich, handelte es sich um ein internationales Abkommen. Es ist jedoch weitaus weniger nachvollziehbar, warum das Parlament angerufen wird, um einem geheimen Programm in einer unüberschaubaren Situation politische Absolution zu erteilen.
Diese Vorgehensweise muss uns zu denken geben. Die parlamentarischen Abläufe sollen fundierte Entscheide garantieren. Sie sollen sicherstellen, dass die verschiedenen Meinungen respektiert werden und eine demokratische Prozedur gewährleisten, welche für die Gesamtbevölkerung transparent und verständlich ist.
Doch Artikel 1 des vorliegenden Geschäfts legt fest, dass der Bundesrat den Banken erlauben kann, alle Forderungen zu erfüllen, welche mit der Umsetzung des Abkommens verbunden sind. Wir haben es hier mit einer allgemeinen Abweichung vom geltenden Recht zu tun, welche – wenn auch nur in sehr geringem Masse – eingeschränkt wird durch die Absätze 2 – Weitergabe der Daten Dritter oder von Mitarbeitenden und 3 – Weitergabe von Kundendaten. Diese in sich problematische Abweichung vom geltenden Recht ist umso heikler, als das Parlament die Hauptpunkte des mit den USA vereinbarten Programms nicht kennt. Die Räte sollen eine politische Blankovollmacht für ein Programm geben, dessen Grundregeln sie nicht kennen! Ein Parlamentarier benötigt jedoch ein Minimum an Informationen über die Ausgangslage, in der er sich befindet, um seine politische Verantwortung wahrnehmen zu können. Er muss die Optionen kennen, die sich ihm bieten, wie auch die Konsequenzen seiner Entscheidungen einschätzen können. Kaum jemand wird behaupten, diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall gegeben! Schon unter diesem Gesichtspunkt ist es unvorstellbar, den vorliegenden Gesetzesentwurf zu genehmigen.
Mit dem vorliegenden Geschäft soll jedoch auch geltendes Schweizer Recht geändert werden. Den Banken soll damit erlaubt werden, die Namen von Mitarbeitenden und Dritten an die USA weiterzugeben, welche in den Jahren 2008/2009 gemäss dem Schweizer Recht handelten, dabei aber das US-amerikanische Recht verletzten. Genauer gesagt geht es um die beiden letzten Quartale 2008 und das erste Quartal 2009. Wir haben es also mit einem rückwirkenden Effekt zu tun, der mir unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit höchst bedenklich scheint. Das Mindeste, was man darüber sagen kann: Gewisse Experten, insbesondere der Schweizerische Anwaltsverband, zweifeln die Rechtmässigkeit des Vorgehens an.
Für mich kommt noch ein anderes Argument hinzu. Wenn der Bundesrat schon das Gesetz rückwirkend ändern will, warum dann ausgerechnet das Datenschutzgesetz und nicht das Bankengesetz? Warum sollen den US-Steuerbehörden die Namen der involvierten Mitarbeitenden und Dritten geliefert werden und nicht vielmehr die Namen der betrügerischen und kriminellen Kundschaft? Wenn wir schon unsere Rechtsprinzipien zurecht biegen, warum dann nicht die Betrüger bloss stellen statt die Komplizen oder noch schlimmer die armen Teufel, welche nichts anderes tun, als die Anweisungen ihrer Chefs umzusetzen? In der Affäre UBS hatten wir wenigstens den Mut, den US-Behörden die Namen der Kundinnen und Kunden und nicht jene von Dritten zu übergeben.
Was das Formale betrifft, möchte ich schliesslich noch diesen letzten Einwand anbringen: Die Dringlichkeit ist für mich nicht nachvollziehbar. Wir verhandeln seit mehr als vier Jahren mit den USA und arbeiten seit zwei Jahren an einer Globallösung. Das Doppelbesteuerungsabkommen, welches in der Frühlingssession 2012 unter einem ähnlichen Druck wie heute verabschiedet wurde, hat der US-Senat bis heute nicht behandelt. Und mehr als 300 Fälle von UBS-Kundinnen und –Kunden, deren Namen wir 2010 freigaben, sind immer noch durch diverse Rekurse vor Schweizer Gerichten blockiert.
Ich will damit weder ausschliessen, dass die USA nicht einen gewissen Druck ausüben könnten noch dass die Lage eines Tages sehr unangenehm werden könnte. Ebenso wenig bestreite ich die Notwendigkeit zu handeln. Doch die Dringlichkeit fusst in allererster Linie auf Erklärungen des Departements of Justice gegenüber unseren Unterhändlern – nicht mehr und nicht weniger. Mir sind keine direkten Äusserungen US-amerikanischer Entscheidungsträger zu diesem Punkt bekannt. Es handelt sich vor allem um Vermutungen, die vielleicht richtig sind, vielleicht aber auch nicht. Auf alle Fälle ist es schwierig, auf dieser Grundlage die Turnübung zu rechtfertigen, zu welcher das Parlament gezwungen wird. Auch die Unterdrückung des Referendums lässt sich damit nicht begründen.
Ich möchte deshalb klar festhalten, dass dieser Gesetzesentwurf in formaler Hinsicht einen gefährlichen Präzedenzfall darstellt. Er hat zur Folge, dass das Parlament auf halsbrecherische Art von seiner gewohnten Arbeitsweise abweicht.
Lassen wir nun aber die formalen Einwände beiseite, und wenden wir uns dem Inhalt zu: Befinden wir uns in einer Lage, in der wir alle geltenden Regeln und Prinzipien über Bord werfen müssten? Es ist dies sicher die heikelste Frage in diesem Geschäft. Pirmin Bischof hat sich dazu zurecht ausführlich geäussert. Ich sagte es bereits: Wir kennen nur wenige konkrete Elemente, welche uns ein Urteil in dieser Frage erlauben. Die Diskussionen mit den USA ganz einfach abzubrechen würde vermutlich das Risiko einer Eskalation mit sich bringen. Es sei jedoch festgehalten, dass zwischen einem abrupten Bruch und der dringlichen Verabschiedung dieses Gesetzesentwurfs auch ein gewisser Handlungsspielraum besteht.
Innerhalb dieses Handlungsspielraums könnte der Bundesrat beispielsweise in konkreten, besonders schwierigen Fällen eine Befreiung von Artikel 271 des Strafgesetzbuchs erlauben. Es handelt sich hier um denselben Mechanismus, mit dem im April 2012 neun Banken erlaubt wurde, den USA die geforderten Daten zu liefern. Auf einer individuellen und konkreten Grundlage, statt auf allgemeine und abstrakte Art, würden damit ähnliche Ziele erreicht, wie sie mit dem dringlichen Gesetzesentwurf angestrebt werden: Die übergebenen Daten, die Beschwerdewege, die Rechtsvorbehalte auch zugunsten der Angestellten wären sehr ähnlich. Und dank der Modifikationen, welche ihre Kommission angebracht hat, könnten Dritte und Mitarbeitende sich in beiden Richtungen gegen die Übermittlung ihrer Daten wehren – und das auch vor zivilen Gerichten. Die Gerichte würden in diesem Fall darüber entscheiden, ob ein massgebliches Interesse an der Übergabe von Daten besteht. Im anderen Fall aber, jenem des dringlichen Gesetzesentwurfs, entscheiden die Gerichte darüber, ob die betroffene Person aktiv dazu beitragen hat oder nicht, das US-Steuerrecht zu umgehen. Ich bin mir nicht so sicher, ob das massgebliche Interesse an einer Auslieferung von Daten schwieriger zu beweisen ist als die Beteiligung an Steuerhinterziehung in den USA. Und das insbesondere, wenn der Zivilrichter in Sissach, Sitten oder Bülach in dieser Frage entscheiden soll.
Ob wir die Mehrheit oder die Minderheit unterstützen, müssen wir uns alle eingestehen, dass eine Klage gegen eine Schweizer Bank in den USA kaum ohne Schaden überstanden werden könnte. Doch niemand verpflichtet den Bundesrat oder die betroffenen Banken, tatenlos zu bleiben, bis das Ganze sich derart verschlimmert hat. Hingegen würde dem Bundesrat ein maximaler Handlungsspielraum gewährt, wenn das Eintreten auf das Geschäft abgelehnt würde. Die Landesregierung äussert sich nicht dazu, ob es zweckmässig sei, an diesem Programm teilzunehmen oder dies zu verweigern. Sie sagt auch nicht, ob sie die von den USA verlangten Daten ausliefern will oder nicht. Und die Mehrheit von uns ist der Ansicht, dass der Bundesrat nicht einmal sagt, ob er die betroffenen Banken schützen will.
Letztlich sind die Banken jedoch Delinquenten und müssen wie andere auch für das gerade stehen, was sie getan haben. Das Parlament beschränkt sich darauf drei Dinge festzuhalten: Erstens verfügt es nicht über die notwendigen Informationen, um eine Entscheidung zu treffen. Zweitens könnte der Bundesrat die Diskussionen mit den USA voranbringen, ohne auf dringliches Verfassungsrecht zurückzugreifen, indem er wie 2012 im Sinne von Artikel 271 des Strafgesetzbuchs die Erlaubnis erteilt, Daten auszuliefern. Und drittens gedenkt das Parlament nicht, darüber zu entscheiden, ob es zweckmässig ist, Daten an die USA zu liefern.
Zum Schluss komme ich auf jenen Punkt zu sprechen, der mich in dieser Affäre am meisten stört. Ganz offen gesagt: Es geht um die politische Verantwortung. Wir alle wissen, dass wir uns in einer Art Schwarzer-Peter-Spiel befinden. Niemand will die Verantwortung für eine Massnahme übernehmen, die rechtsstaatlich zweifelhaft ist und deren Folgen ungewiss sind. Vor allem aber geht es um einen Entscheid, der aufzeigt, dass die Banken auch heute noch in unserem politischen System eine Sonderbehandlung erfahren.
Erlauben Sie mir auf etwas persönlichere Art auszuführen, was ich damit meine. Und – einmal ist keinmal in diesem Rat – ich möchte auch einige historische und parteipolitische Etappen dieser Affäre in Erinnerung rufen. Von allen Parteien kann die meinige als einzige eine Konstante für sich in Anspruch nehmen: Sie hat stets gegen Schwarzgeld und graues Geld gekämpft. Wir haben immer ein Geschäftsmodell angeprangert, das darauf beruht, Betrüger zu schützen. Wir haben unsere Werte von Gerechtigkeit und Demokratie stets höher gestellt als die Interessen und die Rendite der Banken. Und manche meiner Vorgänger mussten dafür teuer zahlen: Die Volksinitiative «gegen den Missbrauch des Bankgeheimnisses und der Bankenmacht», welche nach dem Schwarzgeld-Skandal um die Crédit Suisse in Chiasso im Jahr 1977 lanciert wurde, brachte den damaligen Bundesrat tatsächlich dazu festzustellen, «dass es in anderen Ländern ebenfalls zulässig ist, Bürgern beim Steuerbetrug zu helfen». Das Volk verwarf unsere Initiative mit fast 80 Prozent Nein-Stimmen.
Später wurde die parlamentarische Immunität von Jean Ziegler aufgehoben. Er wurde verklagt und schliesslich ruiniert, weil er in seinem Buch «Die Schweiz wäscht weisser» die Rolle der Banken in unserer Demokratie kritisiert hatte. Als Antwort darauf, erklärte Bundesrat Kaspar Villiger 2001 anlässlich des Abschlusses des QI-Abkommens mit den USA: «Das Bankengeheimnis ist nicht verhandelbar.» Ein berühmter Satz, den sein Nachfolger Hans-Rudolf Merz 2008 aufgriff und noch hinzufügte, dass jene, die das Bankgeheimnis knacken wollten, sich daran «die Zähne ausbeissen» würden. Diese Erklärung gab Hans-Rudolf Merz in der Hochphase der UBS-Affäre ab. Damals ereignete sich genau das, worüber wir heute reden. Es war der Moment, als die UBS-Kundschaft eine andere Bank suchte, welche sie aufnahm. Die Äusserungen von Hans-Rudolf Merz stellen im besten Fall eine stillschweigende Ermutigung für all jene dar, welche Gelder am US-Fiskus vorbeischmuggeln und eine Blankovollmacht für die Geschäfte, welche die Banken, über die wir heute reden, damals unternahmen. Die politischen Erben der Herren Villiger und Merz können dieses Erbe nicht leugnen und müssen es tragen, so wie ich und andere das Erbe von Jean Ziegler und dem Komitee der Bankeninitiative tragen. Dies umso mehr, als die jüngste Geschichte von meinem und unserem Engagement zeugt: sich dafür zu engagieren, dass unser Finanzplatz zu ethisch vertretbareren und weniger gefährlichen Geschäftspraktiken zurückkehrt.
In den vergangenen vier Jahren stiessen wir im Parlament mehrmals auf eine Frontalopposition. 2008, als es um die Rettung der UBS ging, forderten wir, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Eine Mehrheit der politischen Kräfte lehnte dies ab. In der Folge machte sich auf dem Finanzplatz ein Gefühl von Straffreiheit breit, dessen Folgen wir heute sehen. 2010 diskutierten wir über das Abkommen zwischen der Schweiz und den USA zur Auslieferung von Kundendaten – und nicht wie heute Namen von Mitarbeitenden und Dritten. Damals forderten wir Massnahmen, welche verhindern sollten, dass die Banken ihre fragwürdigen Aktivitäten im Steuerbereich fortsetzen können. Auch diese Forderung wurde von unserem Parlament abgelehnt. Als wir 2012 über das Doppelbesteuerungsabkommen debattierten, verlangten wir eine kohärente Weissgeldstrategie, welche verhindern sollte, dass jedes Jahr Finanzinstitute in Notfallaktionen gerettet werden müssen. Auch diese Forderung wurde von gewissen politischen Kräften mit einer gewissen Vehemenz bekämpft.
Ich wurde im Laufe der Jahre als Landesverräter, naiver Träumer und ökonomischer Analphabet beschimpft, weil ich ein Geschäftsmodell kritisierte, dass die Banken regelmässig vor US-Gerichte bringt. Sie werden verstehen, dass ich deshalb keine besondere Lust habe, ein dringliches Gesetz anzunehmen, welches den Verantwortlichen abermals erlaubt, sich vor ihrer Verantwortung zu drücken. Diese Verantwortung müssen jene wahrnehmen, die sich in den USA schuldig gemacht haben. Will heissen: die Banken. Verantwortung müssen auch jene Leute in der Schweiz übernehmen, welche diese Aktivitäten tolerierten und das Bankgeheimnis heiligten. Aber jene, welche das Bankgeheimnis seit jeher bekämpft haben, müssen die Verantwortung dafür nicht übernehmen.
Ich lade Sie ein, nicht auf die Vorlage einzutreten und das Geschäft in der Gesamtabstimmung abzulehnen.
